APORTACIONES COMPLEMENTARIAS AL: DOCUMENTO DE TRABAJO TALLERES. (Versión 10 de marzo de 2019) LIBRO VERDE DE LA GOBERNANZA DEL AGUA EN ESPAÑA AEAS

AEAS, como asociación técnica sin ánimo de lucro, con más de 45 años de historia, que engloba a los operadores de los servicios de agua urbana (abastecimiento, saneamiento y reutilización), que prestan servicio al 80% de la población española a través de modelos públicos, privados o mixtos, y que se constituyó como foro de encuentro de expertos para fomentar la cooperación, las buenas prácticas y la eficiencia en la gestión, así como la defensa de los intereses comunes, quiere someter a consideración las siguientes aportaciones al borrador mencionado.

Este documento se aporta en esta primera fase de participación en los diferentes talleres desarrollados y trata de complementar, desde la visión de los operadores de los servicios urbanos del agua, y según nuestro mejor entendimiento y criterio, la recopilación de posibles sugerencias o ideas desde todos los actores implicados.


Con ello esperamos contribuir a perfeccionar la redacción de estos primeros documentos, contribuyendo según nuestra experiencia. Hemos subrayado aquellos aspectos que consideramos más relevantes, siguiendo el orden establecido en el borrador citado en la cabecera. Y hemos intentado justificar dichas sugerencias (texto en letra normal). Hemos utilizado la letra cursiva para referimos a epígrafes o párrafos del texto inicial. Epígrafe 3.1 Consideramos que se deberían incluir en la “Justificación” los términos:  Modernización y adaptación de la Administración Pública del Agua

Eficiencia administrativa La administración pública debe tener la capacidad de adaptarse a las nuevas exigencias legales y a los nuevos retos del control de la prestación de su servicio público, sin perder su autoridad, responsabilidad de dirección y control, continuidad, experiencia y conocimiento. Y para ello cuando sea conveniente se debería poder apoyar, siempre que favorezcan la eficiencia, en contratos externos con terceros expertos y en la participación público privada, cuando de ello se derive utilidad pública. La práctica de la administración europea es de simplificar los trámites administrativos, reducir las estructuras y adaptar la administración a las situaciones cambiantes, evolutivas y emergentes. En el apartado “Propuestas”, sugerimos incorporar:  Elevar el rango político y administrativo de las estructuras orgánicas de la administración del agua. No es razonable que, actualmente, tenga solo rango de Dirección General, cuando las estructuras organizativas (Demarcaciones o Confederaciones) son tan potentes y están tan desplegadas en el territorio, y cuando la tarea administrativa no está, ni debe estar si queremos mantener la Gestión por Cuencas, transferida a las CC.AA. La DGA, además, tiene una relevante tarea de fomento de la inversión pública en esta materia, y debería manejar unos presupuestos mucho más elevados, o promover el fomento de soluciones financieras para dar respuesta a la programación de obra nueva y a la correcta y sostenible renovación de la existente. Y sobre todo porque el agua, en nuestro país, requiere de una gobernanza pública auxiliada por una administración reforzada, lo que requiere una visibilidad y representación política acorde a su relevancia, repercusión y transversalidad respecto a otras políticas de estado.

 Establecimiento del principio de separación de actividades. Aplicando al ciclo del agua el principio de separación de actividades jurídica, contable y funcional, entre las Administraciones titulares de los activos o infraestructuras y los servicios, de un lado, y las entidades (públicas, privadas o mixtas) encargadas de la gestión de los servicios, de otro. Parece evidente que la separación entre las tareas de a) Planificación,
 b) Ejecución o Gestión, y c) Seguimiento y Control, con clara identificación de los actores y manteniendo las AAPP, para el caso específico del agua, la autoridad y responsabilidad de la dirección de la primera y la última, y la concepción, criterio y elección del modelo de la segunda, facilitaría los esquemas económicos, la seguridad jurídica y la transparencia.

 El principio de separación de actividades es considerado desde el Derecho comunitario europeo como la base para la competitividad y el desarrollo de los sectores regulados y se aplica en otros sectores como el eléctrico o los hidrocarburos. El concepto de servicio público no atiende, en Europa, tanto a la idea de titularidad sino al de la competencia y eficiencia, como así lo establece nuestra propia legislación. Esto supondría una mejora evidente en transparencia, (acceso a datos, información y auditoría) y juzgar la trazabilidad y racionalidad económica de las tarifas y otros inputs económicos al sistema (presupuestos nacionales, autonómicos y locales). Agilizaría adicionalmente las liquidaciones a los distintos operadores, cuando coexisten varios, en los complejos sistemas que conforman el ciclo del agua. Facilitaría la tarea de protección del consumidor y transparencia hacia el ciudadano (que sabría las concretas responsabilidades de cada actor). Y aportaría ventajas desde el punto de vistas de las garantías de contratación o convenio con terceros, entre ellas las de concurrencia, publicidad y transparencia. Creemos que con ello se contribuiría, además, a evitar prácticas inadecuadas, tales como destinar recursos del sector agua a otras actividades no conexas con él.  Reforzar el papel, la presencia, así como la influencia y representación de nuestra AA.PP. en Europa Nuestra presencia administrativa y política en Europa hasta ahora, y en materia de agua, no es acorde con nuestra experiencia de gobernanza, relevancia, problemáticas, capacidades tecnológicas y de gestión, así como con nuestro liderazgo mundial en materia de agua. Desde el sector urbano estimamos que estamos infra-representados y no generamos la influencia, ni la posición que nos correspondería por razones de tamaño, población, desarrollo económico, ni liderazgo en materia de aguas. No estamos considerados porque ha habido un enorme vacío en nuestra representación tanto administrativa como política, aunque podamos apreciar algunos intentos de última hora de revertir la situación.  Reforzar el rol de las Alianzas, para cumplir los objetivos Parafraseando al ODS 17, se hace necesario tomar medidas para facilitar y activar las alianzas entre actores. A los operadores urbanos nos preocupa que no se analice con rigor el histórico, tradicional y exitoso papel de las colaboraciones público privadas, que tan buen resultado y éxitos han dado en España desde hace más de 150 años, y que por posicionamientos radicales, sin base justificable ni real, se pretendan prácticamente eliminar, cuando a nivel mundial (ONU, OCDE, Unión Europea, etc.) se busca precisamente la integración y la cooperación, es decir las alianzas. Así mismo nos preocupa que sean tan débiles las alianzas público-públicas con la administración local, que es quien tiene las competencias en materia de servicios de agua urbana. Hasta tal punto que, estas administraciones locales, incluso declaran no disponer de adecuada y precisa información sobre los programas de planificación y administración del agua. En otras palabras, reforzar la coordinación entre administraciones, en particular entre las acciones del MITECO y las administraciones locales, quizás a través del enlace que puede hacer el órgano gubernamental con responsabilidad sobre Administraciones Públicas (hoy en el Ministerio de Política Territorial y Función Pública)  Visibilizar la Cooperación y presencia internacional de nuestro país en materia de agua En este documento no se identifica ninguna acción, ni preocupación por el papel de España en materia de presencia internacional (más allá de Europa), ni de cooperación. Aunque la dependencia política y administrativa pueda estar radicada en otros ministerios parece lógico tratar en un Libro Verde sobre la Gobernanza del Agua temas tales:  El Fondo español de cooperación en materia de aguas (FCAS)  La participación del sector de operadores de servicios urbanos (AEAS y otros) en acciones de ayuda a la cooperación internacional en operación de sistemas o instalaciones. (GWOPA, AECID, multilaterales, etc.) 
Las redes o instituciones de cooperación en el Mediterráneo U otros que si están en el MITECO como:  CODIA  Otras iniciativas de colaboración, atención o apoyo a terceros países, en materia de gobernanza, administración y gestión de aguas. Y ello como ejemplos bien conocidos y sin pretender ser exhaustivos. En el subapartado “Recursos Humanos”: Aun no conociendo las necesidades de puestos de trabajo funcionariales, sería más correcto decir, y a tal fin sugerimos: “Actualizar la RPT para asegurar la eficiencia administrativa”. La contratación de servicios públicos, o alguna de sus partes o funciones, siempre con el adecuado control y vigilancia, no es contraria a un buen hacer y eficiencia de las AA. PP. Y es una opción muy utilizada en Europa. Incluso se externalizan servicios de seguridad (control de equipaje, pasaje o de vigilancia), y no se resiente la función, ni parece existir un rechazo social. Es obvio que la función de vigilancia y control es imprescindible y debe realizarse, pero la operativa podría estar abierta a soluciones ya ensayadas con éxito como las entidades colaboradoras o formas parecidas, en definitiva basarse complementariamente en la participación público privada, siempre que está sea útil y eficiente. Como complemento al subapartado “El papel de las sociedades estatales”, sugerimos abrir otro subapartado sobre: El papel de los medios propios. Frecuentemente escuchamos de nuestros asociados, y sobre todo de las asociaciones de empresas de ingeniería y consultoría, así como de algunos contratistas de construcción, la opinión de que se abusa del empleo de medios propios de la administración, sin aparente justificación (más allá de la comodidad en la gestión administrativa), lo que se identifica como una pérdida de calidad en las actividades realizadas, al producirse un efecto de subcontratación a terceros (sector privado) y una disminución de precio realmente pagado a dicho tercero ejecutor efectivo del trabajo, al mismo tiempo que se deterioran las reglas de contratación pública, hurtándose los procesos de competitividad, que son animados desde la política europea. Epígrafe 3.2. Apartado “Propuestas” Queremos volver a resaltar (el sector de los servicios urbanos propone reforzar nuestra presencia, liderazgo y papel) la importancia de la coordinación de nuestra administración con la homóloga europea (UE). También en lo que se refiere a la Marca España (o evolución estratégica de esta idea), y en general a nuestra posición internacional en lo que respecta al agua, su administración y gestión. En el subapartado “Coordinación entre administración de aguas y administraciones sectoriales”: En el primer punto no se entiende el empleo de la palabra “propietarios”, como aparente sinónimo de operadores privados. En España los operadores, en general, no ostentan la propiedad de las infraestructuras y sistemas, que siempre son de propiedad pública, y si en alguna concesión son los iniciales titulares de alguna infraestructura esto es de forma temporal hasta que se entrega a la administración actuante. Entendemos que es un error la incorporación de dicho término. En el detalle de departamentos listados en el primer punto consideramos que deberían incluirse: o Residuos o Oficina del Cambio Climático o Energía Todos ellos hoy dentro del MITECO, y que tienen muchos puntos en común y mucha influencia en la gestión del agua urbana. Pero también se debieran incluir: o Política agraria y Comunidades de Regantes o Industria o Innovación (I+D+i) o Seguridad (Física, Operativa, Infraestructuras Críticas, Ciberseguridad, etc., e Interrelación con FF y CC de la Seguridad del Estado) Y en el último punto de debería incluir, adicionalmente, a las Comunidades Autónomas y ayuntamientos a otras entidades locales y diputaciones (nos gustaría recordar el papel que la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de las Administraciones Locales atribuye a las Diputaciones para la coordinación de servicios del agua urbana en poblaciones menores de 20.000 habitantes). Y todo ello con el ánimo de no olvidar ninguna institución. Epígrafe 3.3. Apartado “Propuestas específicas” Proponemos que se incorpore un último punto:  Establecimiento de unas normas comunes, cualquiera sea el modelo de operador, para fijar las “Estructura de costes” de los servicios urbanos del agua (abastecimiento y saneamiento), así como unas reglas claras para efectuar una adecuada gestión patrimonial o de activos, respecto a las infraestructuras y sistemas públicos, con independencia de cuál sea su propiedad (instituciones locales, autonómicas o estatales) Epígrafe 3.4. Proponemos que se tenga en consideración, como punto adicional, a efectos de reflexión y ajuste de procedimientos y objetivos concesionales:  Reutilización de aguas Los nuevos objetivos de la política europea sobre Economía Circular y el futuro Reglamento Europeo sobre Reutilización de Aguas para la Agricultura podrían condicionar los objetivos y procedimientos concesionales de las aguas reutilizadas. Pero en cualquier caso es un tema a considerar y debatir en el proceso de elaboración del documento objeto de estos comentarios. Tampoco se puede olvidar que la reutilización también es de aplicación a usos industriales y otros usos de jardinería y ocio. Epígrafe 3.5 Proponemos que se incorpore un punto adicional en las “Propuestas específicas”:  Recarga de acuíferos En muchos lugares de España se necesita recuperar los acuíferos que han sido sobreexplotados, otros que tienen intrusión salina, pero también, y ante las exigencias del cambio climático, parece interesante disponer de una mayor capacidad de regulación o de resiliencia respecto a las fuentes del recurso. Parece, pues, de interés el establecer una política y unas reglas para recargar algunos acuíferos. Y en mayor medida, en un país con una situación de estrés hídrico, cuando en Europa el Reglamento de reutilización de aguas ha dejado expresamente fuera de su inicial normativa la correspondiente a la recarga de acuíferos. Epígrafe 3.6. Apartado “Propuestas” Probablemente es el epígrafe más novedoso y de mayor importancia hacia el futuro. La necesidad de implicar a la ciudadanía, concienciarla, formarla e informarla adecuadamente y buscar su implicación y corresponsabilidad es básica y fundamental para que entendamos, como sociedad, la importancia y el verdadero valor del agua y contribuyamos a preservar el recurso y el dominio público hidráulico. La necesidad de progresar en estos aspectos de gobernanza es indudable, pero debe hacerse de una forma estructurada, representativa y ordenada. Sugerimos que se incorpore un punto adicional:  Involucrar a todas las administraciones y grupos de interés. Epígrafe 3.7. Apartado “Propuestas” Sugerimos que se separe, en dos puntos diferentes, las “Tecnologías de ahorro de agua” y el “uso de fertilizantes en agricultura” En el penúltimo punto “Las CCHH deben fomentar la I+D+i…”, proponemos se incorpore otra línea sobre las tres explicitadas:  La Compra Pública Innovadora. Como instrumento, que se fomenta desde la Unión Europea, de la gestión pública del presupuesto y la creación de activos públicos enlazada con la innovación práctica. Epígrafe 3.8. Apartado “Propuestas” En el primer punto nos parece de interés que se cite expresamente la necesidad de coordinación con las Entidades Locales o Ayuntamientos, dado que consideramos que la Gestión de Inundaciones no ha descendido a dichos niveles, y en general los ayuntamientos no tienen el adecuado conocimiento de los trabajos realizados por el MITECO, o las AA.PP. del agua. Proponemos, por tanto, que se incluya un nuevo punto:  Coordinación técnica y conexión con la infraestructura de drenaje o saneamiento urbano. Sugerimos que el penúltimo punto se redacte de la siguiente manera:  Inversión en restauración hidrológica-forestal y dedicación presupuestaria permanente (gasto corriente) al mantenimiento de cauces. Epígrafe 3.9. Apartado “Justificación” Proponemos una redacción más completa del último párrafo de esta apartado, en concreto: “Se requiere un nuevo marco regulador del abastecimiento y el saneamiento urbano, que por un lado alinee la gestión del ciclo del agua urbana con las nuevas exigencias legales y por otro dé respuesta a la demanda de eficiencia que es exigible a los servicios públicos modernos, y a la imprescindible garantía, resiliencia y sostenibilidad, en términos económicos, sociales y ambientales así como a la armonización territorial y mejora de dichos servicios urbanos del agua” Apartado “Propuestas” Proponemos las siguientes precisiones, ajustes o cambios de redacción, para que sean más comprensibles los siguientes puntos: Primero,  Garantizar el desarrollo del principio de participación ciudadana proactiva, rigurosa, estructurada y representativa, en la gestión del ciclo urbano del agua Segundo,  Fomentar los Mecanismos de Acción Social, garantizando el suministro de agua y el servicio de saneamiento, al menos para un mínimo vital, a personas o grupos en precariedad económica, de manera que no se conculque a nadie el derecho humano al agua y al saneamiento. Quinto,  Fortalecer las capacidades municipales, facilitando o fomentando las de cooperar o coordinarse con otras entidades locales, mancomunándose o consorciándose, y aprovechando las economías de escala de agruparse en sistemas de mayor robustez y eficiencia. Todo ello ante los retos que implica la gestión de los servicios de abastecimiento y saneamiento en perspectivas de cambio climático, fortaleciendo la coherencia del “interés general” y asegurando que las tarifas reviertan al 100% en cubrir costes del servicio y sostener las inversiones precisas en todos los sistemas e instalaciones requeridas Sexto,  Asegurar que los Ayuntamientos, o las administraciones responsables, puedan ejercer un control efectivo sobre los servicios, fomentando mecanismos de control y facilitando herramientas de apoyo o asistencia técnica desde otras administraciones con mayores capacidades técnicas y de auditoría. Nos parece que limitar el tiempo de los contratos de concesión, por encima de lo que ya está establecido por la legislación actualizada (Ley de Contratos del Sector Público), podría ser contraproducente respecto a la potencial utilidad y eficiencia del modelo concesional, para aquellos ayuntamientos que no tengan capacidades financieras y necesiten de dicho modelo de colaboración público-privada. Séptimo, Nos parece que se debería reflexionar sobre esta propuesta, ya que está planteada en términos muy simplistas y poco realistas o prácticos. Esta propuesta ya está en la legislación actual (Ley de Contratos del Sector Público y borrador de la Ley de sectores especiales) respecto de las empresas mixtas, que en cualquier caso y a partir de la entrada en vigor de la ley, siempre serán de mayoría accionarial pública según dicha legislación. Para los potenciales concesionarios privados esta propuesta requeriría ser matizada en función de los riesgos concesionales exigibles por Pliego. Es obvio que si el concesionario asume (de acuerdo a las exigencias del concurso público y en competencia frente a otros licitadores) determinados riesgos, debe ser libre para gestionar y contratar o comprar a quien considere más eficiente en la prestación o entrega del servicio o compra realizada. Si, por el contrario, las condiciones del concurso requieren una gestión de subcontratas y compras, sin riesgo económico para el concesionario y solo administrativo a de procedimiento, parece lógico que los concursos sean públicos, ya que entonces el riesgo lo asume la administración actuante. Noveno,  Modernización y renovación de infraestructuras, activos y sistemas Décimo, Dado que la actual Ley de Racionalización y Sostenibilidad de las Administraciones Locales establece el rango en 20.000 habitantes, parece lógico utilizar esta cifra. Párrafo final, Consideramos que no tiene relación con el último punto y debería ser un punto adicional:  Regular los cánones concesionales, tanto en la exigencia de transparencia, como en su destino obligado a inversiones y obras del servicio de agua y saneamiento. Adicionalmente nos gustaría, y a tal fin proponemos para su consideración y debate, que se incorporen complementariamente otros puntos:  Gestión patrimonial o de activos. Como obligación de las administraciones propietarias o responsables de los servicios urbanos del agua.  Normativa de vertidos, especiales o industriales. Como obligación de las administraciones responsables de los servicios de saneamiento. Aun sabiendo que en muchas localidades y territorios ya está promulgada, es imprescindible que dicha normativa sea considerada y aplicada de forma universal.  Niveles de prestación de servicios. Como condición o regla para asegurar la adecuada y armónica prestación a los ciudadanos españoles, cualquiera sea su ubicación. Y que se deberá basar en unos indicadores de gestión rigurosos, auditables y comparables.  Cumplimiento de los principios europeos de “recuperación de costes”, tanto para la operativa como para la inversión, pero también los del “recurso” y los “ambientales” como establece la DMA. Y también de la “adecuada contribución del usuario”. Y por supuesto del principio “quien contamina paga”. El establecimiento de unas reglas claras para establecer como se contribuye a recuperar y cubrir, por tanto, dichos costes se debería enmarcar en el criterio de las 3T (Tarifas, Impuestos y Transferencias) como fuente de ingresos y en una visión a largo plazo.  Apoyo a la I+D+i es decir a la innovación. Dado que actualmente estos servicios requieren una actividad muy tecnificada, smart y cualificada es preciso coordinarse con otras políticas transversales y fomentar, desde la administración pública, las acciones e iniciativas de innovación en el sector, con el objetivo de prestar los mejores servicios a la sociedad y a la ciudadanía. En este sentido esto ayudará a las empresas españolas a mantener y reforzar su liderazgo internacional. Con las aportaciones que eso supone a efectos de divisas, empleo e imagen como país.  Mantener unos principios claros respecto a la prestación; Eficiente, con Garantía (Derecho Humano al agua, pero también de continuidad y seguridad del suministro y el saneamiento), Resiliencia y Sostenibilidad (Económica, Social y Ambiental). Y para ello hay que partir de lo existente, de la experiencia y los modelos de éxito, de las bases en donde se han sustentado (Colaboraciones Público-Público, Público-Privadas, economías de escala y alcance)  Orientación a la Economía Circular, especialmente en lo que se refiere al ahorro y eficiencia, a la generación energética con fuentes renovables, la descarbonización de la economía, el uso de los fangos de depuración, bien sea como biosólidos con capacidad fertilizante o de enmienda orgánica, o para valorización energética, o la fabricación de productos ricos en fósforo o nitrógeno. Y, por supuesto con la propia reutilización del agua usada, una vez regenerada, para los adecuados usos posteriores. Epígrafe 3.11. Apartado “Justificación” Sugerimos complementar el segundo y último párrafo, el cual debería incluir, “Y su adaptación a las últimas visiones de estrategia europea que se decantarán en algunas figuras legales actualmente en discusión (Nueva Directiva de Aguas de Consumo, Reglamento de Reutilización, Revisión de la Directiva de Aguas Residuales y Revisión de la Directiva Marco del Agua)” Apartado “Propuestas” Punto Séptimo, Proponemos una redacción más inclusiva con otras infraestructuras y condicionantes legales. “Promover la revisión de las normas técnicas de seguridad de las infraestructuras hidráulicas y de los servicios de abastecimiento y saneamiento urbano, dotándolas de rango normativo preciso, de cara, no solo a garantizar su adecuado mantenimiento y la eficiencia en sus funciones, sino sobre todo, de cara a garantizar la seguridad, especialmente en grandes presas y otras infraestructuras básicas y críticas, teniendo en cuenta los escenarios previsibles de cambio climático. Y todo ello en coordinación con las administraciones encargadas de la Protección de infraestructuras Críticas, y de los programas de resiliencia en la prestación de los servicios fundamentales. Proponemos, adicionalmente, incluir otro último punto:  Armonización de la normativa sobre el Ciclo Urbano del Agua, posiblemente con la promulgación de una Ley específica a tal efecto Todo lo cual se expone, con el detalle indicado con la finalidad de aportar ideas constructivas, en complemento a los talleres participativos hasta ahora realizados, para la redacción del Libro Verde de la Gobernanza del agua en España. 16 de mayo de 2019